蔡碧玉 檢察官:檢察體系改革

　在此波司法改革浪潮中，政府始終是各界所關注，或應說是各界所期待、批評的對象。在此，僅先就推動目前司法改革之源頭，亦即法官法之審議過程與近況，以及法務部近來對之相應措施之內容，作一說明如下。

　　首先，在當初謝啟大委員提出法官法草案時，在時間上，就法務部之立場而言，似乎稍嫌倉促一些；另在法官法之審議過程中，事實上，法務部對於民間司改會所草擬之法官法草案之內容，誠如日前新聞媒體所披露者，亦保留有部分不同意見。然而，基本上，法務部向來希望在法官法之審議過程中，保留對於檢察官之司法官屬性再深入檢討之機會，並期望得以審慎態度在法律條文中加以明確規定。

　　惟在司法改革中，若僅討論檢察官之司法官屬性，似乎仍嫌過於狹隘。事實上，日前基層檢察官所提出之種種問題及改革主張，不僅已超越此一範疇，更直接牽涉到檢察官體系內部之運作，亦即檢察官體系改革之問題。而此一改革意見之主軸，當然包括自檢察一體的問題，一直到檢察實務運作中所產生之種種弊端以及疑問。其實，此係一個老問題，法務部在過去一、二十年間，無論在立法抑或檢察實務上，均未對之加以妥適處理。直到民國七十九年間，法務部方組成一個提昇檢察官功能之委員會，針對檢察一體之相關議題，諸如如何將檢察官體系內部之指揮監督予以透明化、法制化之問題，深入討論，並作出決議。而當時決議之內容，確係朝向資格透明化之方向，隨後並透過各地檢察署內部處務規程之修改，規定檢察首長行使指揮監督權時，「得」以書面為之。惟在翻閱當時會議討論之紀錄時，可發現無論在學術界抑或實務界之前輩，對於此一問題，均有相當廣泛之討論；部分主張認為，雖然經由書面指揮，可使程序較為陽光、透明化，但其同時亦可能導致指揮程序之僵化；故檢察首長行使指揮監督權限之際，應否以書面為之，實係見仁見智之看法；從而當時在修訂處務規程時，基於保留檢察首長彈性行使指揮權限之考量，而在法文中規定為「得」，非「應」。惟在日後檢察實務運作之經驗中，檢察首長引用此一條文之實例，相當少見，而成為例外；並同時造成基層檢察官在職務上之不同體驗，以致基層檢察官認為，倘無更為強力之規範或更為詳盡之規定存在，檢察首長不知按遊戲規則來作，將無以確保基層檢察官公正地行使其職權之可能。目前，針對此一問題，法務部已於今年四月組成之一研究小組，成員係由基層之一、二、三審檢察官所組成，希望透過檢察實務界看法之整合，對於檢察官之角色定位，以及其在刑事訴訟法上該行使哪些職權、職權行使之方向等事項，作出規劃，並期望在意見整合之後，進而將之賦諸於立法。雖然在該研究小組成立期間，產生此波司法改革風潮；但事實上，來自全國北、中、南各地基層檢察官之意見，均得在此一正常管道中獲得溝通。

　　其次，關於目前檢察官最為關注之問題，主要在於檢察人事制度內部民主化之問題；事實上，此一問題實與檢察職權之行使有更為密切之關聯。在討論檢察一體之陽光法案時，就比較法之觀點而言，不管在德國、法國抑或日本之立法例上，將檢察一體之規定以法律文字明白呈現者，並不多，頂多以一、二個條文為原則性之規定；其實際上多係透過成熟之實務運作，在長年學說以及實務慣習之累積下，使向下之指揮監督或命令服從關係相當有秩序、合理地進行。諸如在德國，該指揮監督之界限，即被要求至少須在起訴法定主義下進行，此外對此雖有較為細緻之想法，但此些想法、主張並未被規定在法律條文之中。而法國則係在一九九三年修訂其刑事訴訟法時，增列下述規定，針對檢察長要求檢察官為起訴或其他處分時，要求其必須以書面為之，且該書面必須檢附於卷宗之中。另在日本，檢察一體則被稱之為檢察官同一體，此除在檢察廳法中有較為原則性之規定外，有關其內部行使之程序，並無相關之明確規定；而此種穩定之命令服從關係，或許係出於日本之民族性使然；且在三次訪日之經驗中，其實務界均不認為此將成為一項問題；惟在相關文獻之整理分析上，仍可見到日本法務大臣或檢察總長干預個案，以致下台之實例。綜上可知，在政治發展已相當成熟之國家或社會中，倘若每一部門之權限均能相互制衡，而國民亦能發揮適當監督之情形下，縱無法律細膩之規定，檢察一體亦能在一定情況下正常地運作。故而，對於未來之方向，就法務部之立場而言，關於檢察一體內部運作透明化之方向，是確定的，並期望得以將之法制化；事實上，目前已就部份條文進行討論，而在法務部之規劃中，係希望置於法院組織法或其他適當之法律之中加以明文規定；然在立法工作尚未完成前，對於目前已達成共識之事項，亦傾向先以行政措施方式加以推動。另外，在比較法制之觀察上，國外經驗之所以能適正推動檢察一體制度之另一主要原因，亦在於其人事制度。而實際上，此兩件事情是相輔相成的；亦即檢察首長之派任管道，抑或領導階層之主任檢察官之升遷，假定其管道非常正常，且基層檢察官可不受壓力和干預，使人事管道正常化，讓檢察官在個案偵查上有抗拒壓力之空間。總之，作為目前法務部推動之方向，除在相關法令中規定檢察一體之內部指揮監督行使方式之透明化外；另一方面，亦在於積極推動檢察官體系內部之人事升遷管道之合理化與民主化。

　　再者，關於檢察官之角色，特別是關於實施公訴之部分，目前已成為法務部所推動之重要政策；而對於民間司改會等團體而言，其所提出之各種司法改革之主張、立法之推動，其核心亦多在此；無不期望將檢察官在刑事訴訟法上之角色，推向審判權，期望檢察官真正去實施、執行其公訴之職權與地位。蓋過去檢察體系將重心置於偵查上，將超過百分之九十之人力放在偵查工作中，而長期以來忽視檢察官實施公訴之任務；然目前法務部已逐漸意識到調整此一不正常狀態之必要性，而在調整之方法上，首先針對檢察官之觀念進行調整，讓檢察官了解其角色不應與警察完全重複，並強調其應將偵查與公訴工作比率各調整為百分之五十，以平衡其角色；同時亦必須讓檢察官了解其實施公訴之角色是不容置換，惟其偵查之角色則是可由警察所取代的，但警察所為之偵查活動仍須受到檢察官之指揮監督，自不待言。

　　此外，關於目前檢察官無法落實蒞庭之問題，主要癥結點在於現行檢察官體系中人力不足之問題。通常一般人多僅會指責檢察官未盡其蒞庭責任，而鮮少關注到此一問題之嚴重性。目前關於每年新進司法官之分發，大致上，院方分配到三分之二的名額，而檢方僅分配到三分之一；此一簡單的分配比率，係出於當初司法院之思考，因其認為院方須有辦理民事案件以及刑事案件之法官，而檢方僅須辦理刑事案件之檢察官之故。惟在比較法之研究上，倘欲達到美國當事人進行主義之模式，至少檢察官與法官之比率必須達到九比一之程度；然就我國目前之人事結構而言，縱使是日本或德國之訴訟模式，亦無達到；此係人力之問題。

　　再來，則是案件之問題。目前法務部為落實檢察官實施公訴之可能，除增加人力之外，另一措施則是減少案件。關於減少案件之方式，有些檢察官認為作為減輕壓力之做法，即是看不見案件，而主張限量分案。然而對於限量分案，（立法）委員與一般民眾則存有不同之看法，且此亦非根本解決之道。從而，目前法務部為減輕檢察官案件負荷之主要做法，在於大量提昇簡易程序之運用。而此當然必須感謝民間司改會在去年刑事訴訟法修法過程中之努力，始使檢察官被賦予如此之空間。而自完成修法以來，法務部已以三個月為期，定期進行評比，並陸續推動一些相關措施；諸如目前已擬訂之簡要說明書，在於讓檢察官訂於傳票背面，便於告知當事人適用簡易程序之好處，實欲藉由協商條文之揭示，鼓勵、誘導當事人主動與檢察官合作，並進而運用簡易程序。倘若大多數案件均得藉由此一簡易程序獲得解決，而不經由公判程序的話，將能使檢察官起訴之案件降到一定之比率。而在近來評比之觀察中，檢察官申請適用簡易程序之案件，每月亦有增加之趨勢。相較之下，在去年未修法前之半年中，檢察官提起公訴之案件，亦即檢察官將來必須蒞庭之案件，其比率約在百分之四十七至四十九左右；換言之，約有半數以上之案件，檢察官均須蒞庭。惟在比較法制之研究上，以日本檢察實務而言，其檢察官提起公訴而必須蒞庭案件之比率約在百分之六左右；而德國則約在百分之十二左右。然以如此懸殊之比率，要求我國檢察官仿照德日檢察官落實蒞庭、實施公訴之形式，就我國現況而言，實不可能。

　　事實上，作為根本解決檢察官蒞庭問題之第二方法，在此次刑事訴訟法修法之過程中，經由謝啟大委員之支持，已加入對於警察配案權之規定；目前更已擬定相關實施辦法，由各地地檢署之檢察長指定主任檢察官或檢察官，對於警察局移送過來之刑事案件，在尚未分案之前，即先進行審核，若發現該案件調查不清楚，則由該審案檢察官逕退回給警察單位，並依相關規定要求警察機關必須在一個月或相當時間內補齊證據再行移送；同時法務部亦已請求警政署協助制定警察偵查刑事案件之績效考核辦法，欲藉由績效考核之方式誘導警察好好辦案，期望經由雙管齊下之案件篩檢方式，提昇刑事案件之偵查品質。

　　此外，作為第三種方法，即在於刑事訴訟程序中結合調解程序，期望藉此將許多涉及財產紛爭之案件排除在刑事訴程序之外。蓋在刑事政策之研討上，就比較法上之觀察，可發現國外在刑事立法政策之趨勢上，多朝向民刑合一之結合方向，揚棄傳統訴訟程序將民事事件與刑事事件截然劃分之方式；實際上，常因當事人弄不清楚民刑事訴訟之區分，當其民事紛爭無法民事訴訟獲得滿足之時，其通常亦會提起刑事訴訟；故在美國民間即有相當多之協會，被用以調解上述之糾紛，特別是被設計用來解決上述有關財產糾紛之案件；當案件進入刑事程序之後，其先讓案件進入調解協會進行調解，而此有二項重要之作用目的：在於使被害人獲得滿足，同時亦可使執法者產生兩項選擇，檢察官可不加以訴追，而使案件轉向，不進入刑事司法程序；或縱對之提起公訴，在經由協商、求刑程序，變成緩刑抑或刑的代替；而此相關措施，在文獻資料之整理上，已發現德國曾有相關草案之擬定，但尚未經過立法程序；其嘗試將對於犯罪被害人之賠償作為是替代刑之方法，變成另一種形式之懲罰。事實上，在國內檢察實務中，最困擾檢察官之案件，即屬上述「以刑逼民」的案件；從而，法務部亦希望結合現有之調解機構，亦即運用現有之鄉鎮市調解委員會之功能。雖目前鄉鎮市調解委員會依法所得受理之案件，僅限於民事以及告訴乃論之案件，但目前法務部已與相關部會達成共識，針對於非告訴乃論案件若涉及民事請求權之情形（因大部分刑事案件背後均有一民事請求），檢察官亦可主動提供轉介單，經由到庭當事人之簽名，而將該案之民事請求部分轉介至鄉鎮市調解委員會處理，並將該案之刑事部分先行報結；使當事人能在此段時間中到調解委員會磋商其間有關民事賠償之事宜；待其間民事賠償事宜達成之後，由調解委員會將該案送回；此時檢察官即有數項選擇，倘若調解成功，被害人獲得賠償，依法檢察官得以職權不起訴者，檢察官當可逕依職權予以不起訴處分，而當事人並不會再議；另檢察官亦可利用簡易程序，對於被告求處緩刑或罰金刑等較為輕微之刑罰，而無須使被告經過一般審判程序；抑或在被告犯罪嫌疑不足，而其與被害人間之民事糾葛已透過調解程序解決之情形下，檢察官亦可大膽地予以不起訴處分，無須擔憂該不起訴處分是否將遭上級審發回。 目前希望藉由上述三項措施之實施，逐漸減少偵查中案件之數量；而些措施目前已獲得基層檢察官之良好回應，惟其成效仍有待日後長期之觀察；但仍期待經由人員之增加以及案件之減少，進一步推動檢察官蒞庭實施公訴之可能性。