司法領域的貪腐：成因與對策[1]
(Corruption within the judiciary: causes and remedies)
法官原本應保障公民的自由與權利，保證法庭做出公正無私的審判，司法體系貪腐將扭曲法官該扮演的角色。司法貪腐造成政府官員和利益團體有恃無恐的貪污，因為他們確信自己的不法行為即使被揭發，也不會被處罰。廣義地說，貪腐是濫用受委託的權力牟取私利。司法貪腐牽涉司法人員濫用公權力，以作為或不作為圖利，並導致法官做出不公、不當的判決。司法人員貪腐的態樣包括：賄賂、恐嚇、威脅、詐欺，以及濫用訴訟程序謀取私利。
司法一旦貪腐，公民就沒有平等訴訟的民主權利，也無法在法庭上獲得公平對待。司法貪腐之下，案件判決的關鍵不在是非對錯及法律適用，而在於當事人的地位，以及司法人員能從判決中獲取多少利益。公民的經濟能力、政治地位及社會背景對於判決過程都有決定性的影響。司法貪腐的情況下，有錢和有關係的人訴訟勝過一般平民百姓，政府機關、企業訴訟也會比一般公民占上風。
堅稱司法領域不存在貪腐，其實是不智的。持平而論，有些國家貪腐比較不嚴重、較罕見，而且是少數人個別的不道德行為。在有些國家，司法體制支持法官的專業性，並保護法官免於受不當影響，司法訴訟程序透明，讓警察、檢察官和法官都有責任感。
在許多國家，司法貪腐是系統性的問題，光是道德勸說並不足以解決問題。司法體系結構上滋生貪腐，愈多外在壓力讓法官違反倫理規範，貪腐被發現和處罰的機會也愈少。
貪腐的不同成因必須仔細加以檢視和診斷，否則打擊貪腐的對策註定要失靈和失敗。以下將探討造成司法貪腐的7個因素，不論是何種司法體制，都有防制的對策。
行政部門及立法部門的不當干預
雖然憲法確立三權分立的原則，立法部門制定法律，行政機關執行法律並管理政務，司法機關適用法律並解決糾紛，但是許多國家行政部門及立法部門還是相當程度掌控司法體系。當法治在時代變遷過程相對弱勢，司法很容易就被當作是政府當中一個凡事默許的部門。弱勢的司法體系之下的法官對於與政治相關的行政及立法部門的人員都是態度謙卑。
通常，一國的元首或有政治權力的機關(如司法部或國會)有權決定法官的任命和昇遷，不需要透明化和客觀的遴選程序，甚或資格條件模糊，可以為所欲為。除非法律強制規定，行政部門的官員和立法部門不會輕易放棄對司法的影響力。在泰國就是如此，一直到1997年，泰國的司法體系都隸屬司法部，嗣後司法體系才獨立，由最高法院所管轄。
法官一旦被任命，就被迫要回饋有權勢的人，以維持其地位。在貪腐的司法體系，司法不是在制衡政府部門，以及保護公民自由和人權，法官常淪為保護國家的利益，勝過保障人民個人權益。在很多國家，總統有權獎賞順從他的法官，給予先進的辦公設備、豪宅和新車。
社會容忍貪腐
在許多國家，社會互動不是靠法律規範，而是靠習俗或家法。把支持親戚利益的法官視為貪腐，會忽略另一個面向。那就是，法官因嚴格守法而拒絕親屬的請託，反倒在道德上有瑕疵。在這樣的國家，法治的重要性不及人際關係。政府決策可能以個人影響力為基礎，而不是看具體績效。人際關係的影響力在這些國家就顯得格外重要，所有司法判決都可能是靠關係決定的。
有些國家，行賄被視為獲得司法服務的先決條件，而且行賄是達成目的的惟一方法。在肯亞，有一句常聽到的俗話是：「可以買通法官，幹嘛還需聘請律師？」在一些國家，司法訴訟冗長延宕，訴訟當事人寧可行賄，以用較低的成本獲得較快速的服務。法庭的司法人員對於提供訴訟當事人服務也會索賄。有些國家，司法服務索取費用過高，因而引發民怨沸騰，而引發民怨的並非索賄，而是索賄的金額太高，超出一般行情。
法官害怕報復
還有一項影響法官不依法令及事實認定而草率判決的因素，那就是法官害怕來自政客、上訴法院法官、有力人士、民眾和媒體的報復。
不願冒被降級、調職或處罰的風險，法官會做出政治上可接受的判決。最近埃及發生的趣事，有二位資深法官在面對威脅將遭處分的情況下，公開裁定埃及2005年多黨選舉的結果有舞弊。
法官受生命威脅和傷害恐嚇，會嚴重導致法官不依法律判決。科索沃(Kosovo)法官擔心個人安危，在科索沃戰爭之後，許多判決對科索沃被告有利，儘管法律是站在塞爾維亞(Serb)這一方。國際法官在科索沃工作是受聯合國保護，科索沃(Kosovo)當地法官就沒有這樣的保障。
有些國家，如保加利亞，法官正確適用法律而對爭議性案件作出判決，有可會被媒體所中傷，而媒體報導卻提不出可信的證據。經驗不足或沒有安全感的法官，擔心做出正確判決、批評而不受歡迎，可能會改變原本的心證，以避免判決被大眾所譴責。義大利一個負責審理多名教練和裁判涉入足球弊案的法官，公開向報社說，他的判決已經考量義大利贏得2006年世界杯冠軍、大批群眾的示威及許多城市的球隊疑捲入弊案等因素。
司法人員薪水待遇偏低
司法人員待遇太低，無法吸引有任用資格的法律人，或者留不住這些法律人，也會使法官和司法人員的家庭生活無法安定，導致他們以收受賄賂來補充收入。
儘管法官的薪水無法像在私部門執業的法律專業人士那麼優渥，但法官的地位安定、有高度專業與尊嚴，應可彌補收入的損失。與政府部門一般公務員相比，法官的薪水算是最高的。不過，在美國，一位聯邦地方法官的薪水，比不過在私人機構執業的法律專業人士，但卻勝過政府部門多數公務員，而法官的地位與名聲更是許多人所企求。政府不同部門之間公務員的薪水有落差，在許多國家頗令人困擾。以烏茲別克為例，不久前該國警察的薪水遠高於法官。
除了低薪之外，法官常常會陷入背負巨額債務的困境。在有些國家，法官的位置是可以用錢買的，而花錢買法官官位的成本是法官年薪的好幾倍[2]。法官的位置一旦是用錢買來的，他就必定會尋求收受賄賂來彌補他的投資成本。據瞭解，有些亞塞拜然的法官容許法庭的司法人員索取賄賂。這些法官認為，取得不法收入是讓他們維持起碼生活水準的唯一方法。
有些國家像厄瓜多爾、喬治亞共和國、奈及利亞、秘魯，最近幾年都大幅提高司法人員薪水，以減少貪瀆的誘因。加薪是否就能減少貪污，這點難以證明。即便是法官收取不法利益的事件已明顯減少，大眾還是認為貪污並沒有減少。在喬治亞共和國，法官薪水已經是增加二年前的四倍，但大眾的觀感還是認為貪污嚴重，只是多數認為貪腐的性質已有所轉變。法官現在已不再是用販買賣判決結果來收取賄賂，而是屈從於政府行政部門的壓力。不過，法官和司法人員的薪水待遇調整到相當水準，起碼會讓大眾認識司法與其他政府部門是居於平等地位。
法官的倫理行為未獲激勵，以及訓練不足
在有些國家，法官的判決完全依事實認定及正確適用法令，不一定會得到正面的評價。法官的倫理行為不被獎勵，反倒是被懲罰。在貪腐的司法體系，一審法官做出正確判決後，照例會看到判決之後被二審法官推翻，造成一審法官無能的錯誤印象。
法庭庭長有權力分配案件，會讓清廉法官的案件負荷量過重，以作為懲罰，導致這些法官因積案嚴重延宕而受譴責。在斯里蘭卡，部分法官有勇氣判決政府機關敗訴，但其判決最終還是遭最高法院首席法官否決，因為首席法官對於最高法院法庭成員的組成有很大的裁量權。這些堅持獨立審判的法官通常是被中傷的對象，或者是面臨提早退休的命運。
法官之間共謀勾結
有些國家司法普遍貪腐，法官之間共謀支持做出偏頗判決，以從中牟利。在辛巴威，政府在推動土地改革的計畫時，把強制徵收的土地分配給各級法官，包括一審法官及首席法官，這樣可以確保法院的判決保障政治利益。對於刑案的判決，則獲利更是可觀。一審法院到最高法院法官可能共謀讓被告無罪釋放或減輕被告的刑度，以作為利益交換。
法院訴訟程序的行政監督不足
有些地方訴訟程序法規定模糊，令人困惑，或者經常修改。尤其是一些處於轉型的發展中國家，法官及司法人員會濫用這些模糊空間。缺乏現代化的辦公設備，案件處理又沒有電腦化，就難以偵測案卷檔案管理不當。司法人員缺乏專業訓練、待遇差，抗拒不了誘惑，就會濫用裁量權而貪污，即使做出離譜判決，也很少被追究責任。以瓜地馬拉為例，遺失訴訟案卷檔案，是常見的司法人員勒索財物的方法。
防制司法貪腐的對策
減少司法貪腐的因子是可能的，但解決辦法要適合國情、地方特性、現實狀況，而且需是整體改革計畫的一環，才可能有效。光是加薪不能防止法官和司法人員收受賄賂，但搭配追究責任的機制，會有所改善。重點是要注意，法官是個審判者，在司法訴訟中扮演重要角色，然而他也不過是司法訴訟生態鍊的一環，反貪需要涵括法官、檢察官、警察和負責執行法院判決的機構。
強化司法獨立
防制貪污的方法之一是改善司法的的運作結構，讓司法有相當的權威，但不是為控制貪腐，而是可掌控司法預算、司法行政管理、法官的任命和昇遷。在貪腐國家，法官常受制於總統、司法部和其他政府部門官員，這些官員不當干預司法，將會嚴重影響司法品質。
司法理事會(judicial council)參與負責法官的昇遷與遴選，可以促進司法的獨立。司法理事會的成員如果大多數是法官，而不是其他政府部門的官員，而且遴選任命的程序透明化、標準化，完全沒有政治考量和政治妥協，司法理事會的運作就能提昇司法人事的廉政。
司法預算能獨立，就可避免法官受到政府其他部門的不當干預。依照國際上司法獨立的標準，法官必須能決定政府預算的分配，以及控制司法預算和用途。
另一個對策是，法官的培訓過程要嚴謹、公正和透明。法官除了因行為不法或無能力執行職務，如因貪污被起訴、停職，不能因其他原因隨意被撤職。法官的任期保障也很重要，法官撤職的程序必須依據明確的標準，確定法官撤職必須經過嚴謹公正的調查。在肯亞，在反貪腐的浪潮之下，法官的姓名被行政部門公開於全國性媒體，而這些法官事前都未被告知，這是法官反貪腐遇到遭整肅的最近例子。
另一重要對策是，加強法官和司法人員的獨立性，讓他們能抵抗外在的壓力，使法官的生涯可以充分專業化。延長法官任期是重要的。法官若任期很短，或沒有固定任期，面對政治壓力或社會期待，就會抵擋不住。雖然法官終身職保障不是最重要的，但法官任期必須延續相當的期間，才能確保法官抗拒外力對他們專業的干預。對於確保法官和律師的獨立性，有些專家建議任期在10年到12年左右，而且不保證一定會連任。因為一旦有連任的保證，在任期的末期，法官可能會調整他們的審判，做出符合期望的判決，以利尋求連任。
在司法貪腐的國家，濫用分案權限是對司法不當干預的主要原因。由於案件分配不是隨機的，庭長為了控制判決結果，可以把案件指定給一位順從配合的法官。即使案件分配不是隨機的，分案應該要有標準，考量包括當事人、案件複雜度、法官的專長、工作負荷等。
還有一個對策是為司法人員加薪。薪水待遇應該與法官承擔的責任、司法人事安排、日常生活費用開銷相當。薪水待遇也應該公布讓大眾了解，俾利大眾監督司法人員的生活。
最後，對抗不當干預的最佳防禦方法就是完全認識如何妥善的適用法律。在許多國家，法官對於現行法及法規修訂的動態不能完全掌握，常常無法反駁有些人所提出的不當干預。在有些發展中的轉型國家，即便法官瞭解現行法及法規修訂的動態，也不見得能充分的瞭解。法令的制定及修正的動態必須有系統的定期讓法官充分瞭解，才能有助於打擊貪腐。新進法官的專業訓練，以及現任法官的持續教育訓練也是重要的，有充分的教育訓練能使法官瞭解適用的法律、國際條約，也會讓他們的判決在法律上較無可議之處。
建立課責機制
司法是民主國家政府部門當中唯一不是靠選舉產生的，司法有了獨立性之後，接著就是要承擔責任，第二項防制對策就是加強司法對大眾及訴訟當事人負責。對司法課以責任包含許多層面。法官必須在法律上對於判決負責，提供充份的判決理由，而且判決結果必須有救濟途徑。其次是財務責任，必須確保司法為資源的用途和分配情形負責，包括，財務的結構和使用標準要定期評鑑及改善；司法人員應遵守公務倫理與專業準則。建立究責機制需要透明化。法官必須要公正無私、獨立和免於非議。
法官的生活型態與他們的薪水收入若顯不相當，就會引發司法貪腐的印象。在很多國家，法律規定法官和公務員要申報本人及其親近家屬的財產。通常，申報財產是在接任該職務之前，然後在任期期間定期申報，離退時亦須申報。也有人批評說，申報財產意義不大，因為申報人可能將其財產隱匿於其他遠房親戚或朋友名下。要建立一套有效的財產申報制度，須讓申報資料能定期完整的審查和監督。
很多法官認為建立公務倫理規範是沒有必要的，並非因為他們想免於因違法而被起訴，而是他們認為法官都精通公務倫理。不過，訂定公務倫理規範可強化法官的廉政，改善大眾對司法人員的印象，釐清法官應有的行為準則。公務倫理規範不僅需包含不當行為，還要涵括其他類似行為，而且必須要徹底落實執法。除非司法官們能開始追訴蔑視法律的法官和司法人員，否則人民依舊會持續對法庭投以懷疑的眼光。
另一個降低貪腐的方法是公布判決書。儘管在許多國家，判決先例不是絕對必要的，公布判決書可以揭露貪腐法官，讓人們看出這些自相矛盾的不合理判決，同時也可以保護清廉的法官，讓他們做出正確判決的案件能公告周知。判決書一旦公布，就有助於讓大眾瞭解司法受到那些不當干預。如果環境資源允許，公布完整逐字的判決書，有助於大眾和民間社會驗證判決的正確性。
不只是對個別的法官要課以責任，對司法行政管理也是一樣。為減少司法行政管理發生貪瀆的機會，法庭的訴訟程序必須簡化，而且要讓訴訟當事人充分瞭解。訴訟程序簡化，才可避免法庭司法人員濫權，而且必須釐清責任歸屬，以加強對司法人員課以責任。發展訴訟的階層體系，建立法庭的管理機制，讓法庭司法人員專業化，有助於改善司法品質。這樣可降低法官在行政事務方面的責任，讓法官可以集中心力於判決。為促進法庭運作更透明化，保加利亞將法院大幅改造，讓法庭司法人員能觀察到彼此的行為，大眾也可以看到司法人員的動態。這樣大幅減少法庭司法人員不當處理案件檔案資料。
建立訴訟案件管理系統，有助於透明化地追縱案卷檔案，讓訴訟程序的進行更有效率，也確保審判能更合理、有效率。建立訴訟案件電腦化管理系統，並使用設計完善的軟體，可以讓律師和訴訟當事人使用該系統追縱案件、檔案，並監測訴訟進行的時程。
最後，很多國家都建立非訴訟的爭議解決機制，讓原告和被告可以在法庭外解決紛爭，一方面也減少法院的積案。在司法貪腐的國家使用非訴訟的爭議解決機制，還有一項更迫切的理由，就是這些國家的人民可以不必經過法院，而立於同等地位解決爭端，透過仲裁、調解等，不過前提是這項機制平等尊重爭議的雙方，並且能確保落實解決爭議。非訴訟的爭議解決機制需更依賴傳統的領導者，通常這些領導者被視為較不易貪污，過程較節省成本，而且也比一般正式的訴訟程序更令人熟悉。
加強外部監督的能力
很多司法體系以外的改革團體藉由多種方式防制司法貪腐，包括：支持司法界爭取司法獨立、長期持續監督司法表現、揭露貪腐案件、提供法官發出聲音的平台。強化這些團體的行動，確保他們能獲得充分資訊，以扮演好監督的角色，將有利於減少司法貪腐。
很多國家的法官發現加入代表法官利益的組織，可以發出強大的聲音，特別是下級法院和地區法院的法官，他們的意見平常較不受重視。依據歐洲理事會(Council of Europe)關於法官之角色、效率及獨立性的建議書[3]，法官有具備效率和活力的自願性聯合組織，可以捍衛法官的獨立性，並保護他們的利益。
律師組成的聯合組織也可催化改革。全國性的律師聯合組織的角色之一就是捍衛法官的獨立性，要求政府提供必要的支援，以增進法官的效率。律師聯合組織也是要提昇其成員的倫理道德，其成員若涉及貪瀆或敗壞律師專業，必須施以制裁。
媒體記者也居於重要角色。大眾對於司法的觀感，通常比現實情況更糟，而其原因部分來自於媒體的錯誤報導。不論是刻意或者無心之過，媒體對於特定案件的報導經常有扭曲的情形，特別是高度爭議性的案件，涉觸犯重罪的被告是知名人士，通常報導就特別聳動。為了讓媒體可以更正確的報導大眾關注的案件，法庭需要舉行記者會向媒體簡要說明。允許媒體進入法庭旁聽，可以減少媒體記者的錯誤報導，改善大眾對司法的觀感。在許多國家，司法遭遇的困難不是記者的聳動報導，而是媒體遭受阻礙，難以報導司法貪瀆案件。
最後，為了讓大眾瞭解司法改善情形，必須鼓勵民眾瞭解他們的法定權利和義務，以及法院有責任提供公正、有效率和迅速的判決。民間社會組織可以藉由修訂和發送法律宣傳手冊的方式，提昇大眾對於法定權利和訴訟程序的認識。人民具備基本的認識，就可學習如何直接參與司法訴訟，尤其是和他們切身相關的部分，如地主與租佃者關係、雇主與受僱者關係。藉由監督司法的過程，民間組織可以揭露違反倫理規範的法官，對政府施加壓力，以進行司法改革。
[1]本文摘譯自國際透明組織2007年5月24日發布之《2007年全球反貪腐報告：司法體系貪腐》(Transparency International’s Global Corruption Report 2007：corruption in judicial systems)第3頁-第11頁，資料來源：國際透明組織網站：http://www.transparency.org/。作者Mary Noel Pepys是一位在美國執業的資深律師，專門研究司法制度，特別是國際法制與司法改革。
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